（二）瓮安事件启示

1、解决领导方式能力的制约

2008年9月9日

加快与群众切身利益直接相关、群众诉求非常迫切领域的政治建设，适应执政新形势新任务的要求

透过瓮安事件这起许多因素遇合引发的群体性事件，中央党校党建部教授蔡霞指出，“它折射出一些地方的权力运行严重偏离了执政为民的轨道，值得全党警惕”。

干部选用：首先对群众负责

“瓮安事件”发生后，贵州省第一时间启动干部问责程序。7月3日凌晨，瓮安县县委书记、县长、县公安局局长、县公安局政委等领导干部被免职，随后对黔南州委书记吴廷述也作出了职务调整。目前，仅瓮安县纪委监察局就查处了33名与“6·28事件”相关的党员干部。

这一“出现群体事件问责干部”的处置思路，也体现在最近的云南“孟连事件”中。

“问责风暴”对一些习惯以推卸责任化解危机的基层干部产生了巨大震动。据本刊记者了解，贵州已有县委书记向省委提出要求到省直机关任职，缘由是“基层压力太大”。

同时，也有了更多针对干部日常选拔、任用、考核相关制度的思考，以促使干部眼睛向下，贴近群众。

记者在瓮安采访了解到，当前决定干部“升迁去留”的选拔任用、考核评价、监督管理等各个环节，仍缺乏群众的参与，干部评价“内循环”，政绩考核“向上看”，加重了干群脱离现象。

瓮安县委组织部主管干部工作的副部长王学谦对本刊记者说，瓮安的干部选拔严格按《干部选拔任用条例》进行，而且王勤对程序的完整性要求严格，经常直接指导工作。但他也承认，程序都走到了，也不一定能选出好干部。

一般来说，干部的选拔任用要经过民主推荐、组织考察、常委酝酿、常委会决定、民主测评等多个环节。但其中每个环节都可能出现这样那样的问题，从而架空制度设计。

比如民主推荐。已在瓮安工作6年的县委组织部部长莫涛对记者说：“除了公选以外，民主推荐的人选都在原单位范围内产生，这就会发生‘小圈子里选干部’的情况。”也就是说，候选干部只要平衡好本单位的“官场”便可顺利入围。

新任瓮安县委书记龙长春说：“一些有能力、敢干事的干部，在老百姓中口碑好，但在干部圈子里容易得罪人，投票推荐的时候就不一定推得出来。一些不得罪人的‘好好先生’反而更容易推出来。”

再如组织考察中最常见的“拉票”现象。一位贵州省委领导谈到这个问题时指出，“组织什么样的同志和考察组谈话，能够得出什么样的结论，这些基本都可以预估出来。”

瓮安原县委党校校长童德莹对记者说：“好干部提拔不上来，得不到重用，阿谀奉承、为领导提包的干部却青云直上，何以服众？在‘6·28’事件中，一些干部隔岸观火、不愿站出来，其中也掺杂着这种情绪。”

干部任用之后，如果缺乏奖惩分明、严格执行的考核评价和监督管理机制，就会给“庸、懒、贪”者留出空间。

王学谦说，考核评价多是上级考核下级，群众参与的少，评议也流于形式。而且考核后也没有明确的奖惩和严格的执行，干部只要不犯大错误，即使庸一点、懒一点也能顺利地任满一届。

莫涛说：“有些干部犯了错误，但是考虑到组织上培养一个干部不容易，对其惩戒往往失之于宽。对制度的执行力度偏小，或者干脆就没有执行”，即使问题严重了也采取先免职，再“改非”，保持级别、待遇不变，大大降低了干部违规的风险和成本。

触动干部自身利益的选拔任用、考核评价、监督管理等多个环节，如果缺乏群众的参与，就自然造成干部与群众脱离。干部只活在自己的圈子里，封闭循环，形成利益共同体，作风也必然出现漂浮和粗暴。

贵州省委副书记王富玉尖锐地指出：“现在相当一部分干部不是根据群众的需求，而是循着升官的轨迹来研究制定工作目标。这必定造成干部热衷于挣钱、办企业，而忽视了民生和社会建设。”

中央党校党建部教授蔡霞对《瞭望》新闻周刊说，这种体制机制长期运转，一些干部实际上已长期不在群众中生活，对群众也谈不上有感情。这些干部既不是对上负责，因为党的生死存亡有领导人承担责任；也不是对下负责，因为老百姓不能决定他们的命运；他们只是对自己负责、只对自己的乌纱帽负责。

“要扭转这种局面，在干部选拔过程中，群众的评价至少要占一半权重”，蔡霞说。

据悉，贵州省委已经要求组织部门通过“瓮安事件”，探索干部考核评价的长效机制。

推进基层民主：

激活决策权、管理权、监督权

中国社科院社会学所研究员单光鼐说，考察近几年各地发生的一些大规模群体性事件可以发现，这些事件多发生于县域环境，乃至乡镇一级，这表明基层政权的微观治理正面临着突出的执政挑战。

蔡霞表示，应全力化解眼前的冲突和矛盾，并首先从基层开始改革。“‘瓮安事件’给我们提出了一个警告：人民民主，不仅是政治原则，还要在现实生活中实现。科学发展观的落实，很大程度上取决于人民的权利能否在日常生活中得到具体体现。”

受访的多位专家认为，发展基层民主，当前的重点在于落实民主决策、民主管理和民主监督，这就要做好一些基础性的准备：一是信息公开，二是充分协商。

信息公开是推进基层民主的必要条件。今年5月1日，《政府信息公开条例》正式实施，是信息公开的重要标志性事件。但从“瓮安事件”中可以看出，目前一些地方普遍存在信息公开不足、利益分享不到位的情况。在县乡地方，重大资源开发项目、社会建设项目和基础设施项目等，群众依然缺少知情权、参与权，更缺乏分享发展利益的机制保障，宏观经济指标与百姓微观感受背反。

单光鼐指出，以瓮安长期积累的矿山矛盾为例。矿山资源的投资、招标过程，以及预计将造成什么样的环境污染和社会影响，这些都要事先对涉及的群众公开说明，过“群众关”，这既便于把住以损害自然环境和群众利益为代价的野蛮开发的源头，也利于群众进行有效监督。

蔡霞教授说，土地、矿山为国家所有，但法律上并没有规定“谁代表国家”，在现实中变成了“谁有权谁说了算”。因此，应建立地方资源的民主管理、民主决策机制。“目前，在北京门头沟区等地区，已经出现了矿山资源‘开发方和村民分成机制’的良好探索，但在法律上仍然缺乏明文规定”。

其次是充分协商。蔡霞教授说，目前一些干部存在思维定势，群众的利益表达要看官员允许和可承受的范围有多大。“但是，群众的利益表达是正当的法律权利，而我们在制度上缺乏这种渠道，在胸怀上缺乏这种意识”。

单光鼐指出，目前大规模的群体性事件发生在县乡，群体性事件动员、聚集群众往往也借助微观环境的，日常生活中群众的面对面的“微观动员”而形成。这说明县乡微观环境“有问题”，如干群关系、警民关系等，这就应着力改善“微观公共领域”。当前，紧要的是群众的利益表达要通过加大协商民主来实现。协商民主就是公民通过自由、平等的对话、讨论、协商、审议等方式，参与公共决策和社会政治生活。它的特点首先是“直接”，所有利益相关方都有资格直接、平等参与协商，而不是委托他人进行“代议式”协商，这有助于在微观环境中实现更加直接、准确的利益表达。

其次，“协商”是建立在各方自由平等的基础上，进行对话、讨论，要允许“讨价还价”，而不是强制推行某一方的主张。这要求政府部门将管制思维扭转为服务意识，实现平等协商。

再有，“多元”。协商各方都是平等主体，要宽容各种声音的存在，而不是“捂住”、“压住”不同声音。在此基础上，民主决策、民主管理、民主监督才有可能产生实效。协商民主显著的功能是，可以避免强势群体压制支配弱势群体。

蔡霞说，当前，推进政治建设要考虑到群众的迫切需要，尤其是在“基层民主”这一与群众切身利益直接相关、群众诉求非常迫切的领域，需要格外加大力度，加快进度。

落实党内民主：规范权力运行

本刊记者在调查中发现，“瓮安事件”的深层制度隐患同样存在于其他地区。比如贵州某县开发金矿出现错误决策，即是在县委常委会严重违反程序后作出的：重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用未经充分论证，未经政府部门集体讨论，未征求县人大、政协意见，未经合法性审查，未在县常委会成员中充分酝酿，等等。严重违反了中央要求的决策程序。

蔡霞教授说，下一步，考核干部既要“重结果”，以工作实绩为考核标准；又要“重程序”，看干部是否严格执行相关程序与制度，以推进党内民主等相关制度的落实。

同时，还要正视“一把手”权力过分集中的痼疾。目前，一些党组织内领导者个人集权的问题依然存在，最突出的表现是“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”。

上述贵州某县常委会错误决策，就是县委书记临时将有关议题列入常委会。专家表示，搞“突然袭击”是为了在常委不了解具体情况的时候顺利通过决策。这样，书记个人的意志就通过“集体决策”的形式，上升为组织意志。

蔡霞说：“当前，书记对党员和党代会负责的制度不完善，书记的权力又缺乏规矩，导致书记的个人意志凌驾于组织意志之上。”

中国共产党拥有7000多万党员，占全国总人口的将近20%，而领导干部的人数在20万左右。调动广大普通党员的积极性，落实其参与权，发挥其监督权，是规范权力运行的最根本途径。

但是，目前党员参与党内事务讨论的机制仍不完善。在党委会内部，委员的民主权利尚缺乏制度保障。

蔡霞认为，这与党内权力分置尚未厘清直接相关。在现实中，地方“党代会—全委会—常委会—书记”这一权力关系往往被倒置，党代会作为党内的最高权力机构和党内监督的主体，实际上被虚化了。为了理顺党内权力关系，对于党代会常任制、党代表任期制等强调党员主体地位的制度探索，应该大大向前推进。