构建政府绩效评估体系

    推 进 地 方 服 务 型 政 府 建 设

    ——关于由第三方承担政府绩效评估的可行性的论证

        吉林大学行政学院院长周光辉

    【主要观点和思路】：改革开放以来，历次政府机构改革不尽如人意、政府职能转变未取得实质性成果的主要原因在于没有明确政府改革的基本目标。政府改革的目标确定主要回答政府施政过程中为了谁和依靠谁的问题。十六届三中全会正式提出了我国政府改革的目标是建立服务型政府，2004年温家宝总理在政府工作报告中着重强调建设服务型政府的重要性，《行政许可法》的颁布和实施更是从法律层面强化了建立服务型政府的倾向。近年来中央和地方各级人民政府也就如何“建设服务型政府，提供更好公共服务”进行了大量而且有益的探索，并取得了许多积极的经验，但同时也暴露出许多问题，其中较为突出的问题就是由于缺乏与之相配套的政府绩效评估体制，导致许多地方政府的服务型政府建设仅仅停留在口号上，局限于形式中。因为缺乏一套科学的政府绩效评估体系作保证，导致各级政府绩效缺乏有效测评，进而失去导向功能；因为缺少一个科学高效的政府绩效评估平台，导致各级政府的考评缺乏客观公正性，进而失去其信度功能。就我省而言，今年省政府工作报告已经明确把“建设服务型政府”作为全年各项工作的重点和政府任务；4月27日省政府领导又在全省纠风工作会议上提出：要让群众来评价政府，评价部门和行业，用群众的满意度来考核和衡量干部。可见，如何从现有政府改革实践中去总结经验、吸取教训，力图通过构建一套科学的政府绩效评估体系，建立一个高效的由第三方承担政府绩效评估平台，来推动我省服务型政府目标的真正实现，就成为吉林省政府改革所面临的时代课题和重要任务。本文主要从我省建设服务型政府的重要性和紧迫性入手，提出构建政府绩效评估体系是推进服务型政府建设的主要推动力，是保证服务型政府目标实现的重要保障和前提。在此分析基础上，进一步提出推动政府绩效评估的途径和策略是：构建引入第三方参与评估的平台；建立相应的专家组成的评估机构；确定政府绩效评估活动的制度保障；建立完善的政府绩效评估信息系统；注重评估过程和结果的公开化和交互性等。最后，本报告比较了政府为主体和第三方为主体的两种政府绩效评估模式的特点，分析了我省委托第三方承担政府绩效评估的可行性，认为发挥第三方的作用，尤其是在吉林大学建立地方政府绩效评估中心作为评估平台，可以充分发挥高校精干的专业团队、独立于政府利益之外的地位优势、服务实践的责任态度等条件，对我省建设服务型政府具有推动作用。

一、建设服务型政府：吉林省政府改革的目标模式

为顺应变化的公共行政环境要求，政府必须进一步转变政府职能，不断调整自己的行为，明晰自己的角色。长期实践证明，政府改革是一项自我完善的系统性、社会性工程。这个工程不仅包括政府改革目标定位问题，还包括政府在具体施政过程中为了谁、依靠谁的问题，是我国政府治理过程中必须要解决的两大主要问题。前者是回答我国政府职能发展方向朝何处去的问题，后者是回答我国政府服务对象的问题。

设定政府改革的目标模式，必须要考虑三个因素：一是，这种目标是否产生于公民、社会的需要，设定的基础是否代表公众的根本利益；二是，实现这种目标的过程是否是社会公众和政府协商、合作的过程；三是，在社会公众和政府协商、合作的过程中，政府和社会公众的职责和权利是否明确。党的十六大和十六届三中全会提出，要建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府目标。这为我们如何认识、解决这个问题提供了一个清晰的思路。现代政府的实质是服务型政府。政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。可见，建设公共服务型政府与政府转型目标模式存在着内在一致性和契合性。一个公共服务型政府，是在公民本位和社会本位理念指导下，按照公民意志，通过法律程序组建的具有服务公民和服务社会的责任政府。在这个意义上说的政府应是一个具有公共权威的公共行政服务性组织，主要通过行使宏观调控、市场监督、社会管理和公共服务四项职能来体现自己的根本宗旨。具体说来就是要做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，促进经济社会协调发展，维护社会公共利益，提升公共服务水平，提高政府工作效能。

（一）吉林省建设服务型政府的紧迫性和重要性

从2001年起，全国各地政府纷纷提出“建设服务型政府”的口号，而在中央政府提出这一口号前后，“建设服务型政府”在全国范围内红红火火地发展起来了，南京市、上海市、大连市、成都市等地方政府都分别依据各地的实际情况，确立了服务型政府的建设目标，并开展起符合各地特色的服务型政府建设工作。其中，有些地区如南京市、上海市、成都市、大连市等的工作开展得相当出色。对于吉林省而言，尽管在过去的一段时间内，振兴吉林省老工业基地的各项工作都获得了全面推进，吉林省国民经济保持了较快且平稳的增长，各项社会事业都保证了协调、有序、健康地发展，人民生活质量得到了很大改善，民主法制和政府自身建设也不断地得到加强。但政府自身建设和发展离政府改革目标和人们需求还有很大的距离，并严重制约着我省经济社会的协调发展，所以，我们应该正确为自己定好位，明晰自身的优势和不足，确定符合自身特点的服务型政府建设方案。当前，我省确立服务型政府目标的内外因素主要有以下几个方面：

1、西方发达国家“政府再造”运动的启示

上个世纪前叶，西方国家在现实中经过凯恩斯主义和福利国家的长期实践，在理论上经过了古德诺、威尔逊、韦伯等人的努力逐渐形成了古典的政府模式。但由于这种模式过分强调等级原则、计划和直接控制，强调由政府机构自身来提供公共服务，强调集权与专家主义，从而把政府推向财政危机和官僚主义盛行的境地，引发出公众对政府的信任危机。20世纪70年代开始，这种被誉为行之有效、甚至是最佳的传统行政模式及其指导理论受到了来自现实和理论上的双重挑战。新西兰、英国、美国等西方发达国家开始围绕管理职能、管理方式、运行机制、自身管理等方面进行大规模改革，并在全世界引发了一场强劲的政府改革浪潮。这股潮流试图打破传统理论和管理模式的束缚，尝试用新的理论对政府管理进行根本性或方向性的调整，被形象的称之为“政府再造”。它强调，单靠市场机制这只“看不见的手”已经难以妥善解决日益增多的各种问题，人们不仅要求政府必须履行维护国家安全和公共秩序的传统职能，而且要求政府必须妥善解决好各类经济和社会问题。这就是说，政府除了要捍卫国家主权、打击犯罪、维护治安外，还要越来越多地进行诸如提供生活保障、创造就业机会、建设公共设施、改善生态环境等活动，为经济和社会的全面发展创造良好条件和舒适环境。不仅如此，在公共管理活动中，人们还要求政府改变传统的“管制”模式，转变治理方式，为公民提供方便、快捷、优质、全面的公共服务。从目前发展经验看，在公共服务领域引入竞争机制，逐步放松管制，形成顾客导向、公众满意导向的绩效评估机制，成为这次西方发达国家“政府再造”的核心，并在世界范围内引发了一场政府施政理念的深刻变革，对公共管理的发展产生了重大影响。

2、社会主义市场经济发展的客观需要

在计划经济体制时期，我国政府在宏观控制和微观管理方面，形成了以强制性为主的政府管制模式。政府办企业，企业办社会，政企不分，政社不分，企事业单位是政府的附属物，个人是企事业单位的附属物。这难免造成社会、企业和个人主体地位的丧失和社会自主权力的萎缩，由此带来个人权利的流失和政府发展的畸形。随着改革开放的不断深入和我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，原有的体制弊端正在不断祛除，但政府职责范围过宽，管制过度的问题依然存在，政府仍然在管许多不该管、管不了也管不好的事情，而且，政府的管理方式过分强调集权、控制和包揽。一些地方出现的保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题的背后就反映出政府管制的影子。市场经济坚持等价交换和自由竞争原则，反对政府过度干预经济、社会和个人生活。这就需要政府切实转变职能，找准角色定位，合理把握与社会、市场、公民的关系，建设适应市场经济体制要求的政府模式。

3、执政为民的内在需求

长期以来，在传统政府模式中，政府扮演着生产者、控制者、长官者的角色，而忽视了政府管理的服务性目的。这种模式决定了政府与公民关系是不对等的；政府职能的边界是无限扩大的；政府的行政方式是以集权、强制、垄断为主的。历史实践证明，权力只有真正以服务为基础而不是以特殊利益为诉求的时候，社会民主、公开与公正才会与之伴生，社会发展才真正表现出良性运行的态势。在我们社会主义国家，立党为公、执政为民，是我们党和政府根本宗旨的要求，也是政府必须恪守的行为基本准则,必须始终保持党和政府的性质与宗旨不发生变化，始终不脱离人民群众和违背人民群众的要求。实现政府转型，就是为了更好地行使政府服务公民、服务社会的责任。为此，政府必须把为人民服务作为一切工作的出发点和立足点，以“人民群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意”为标准，认真倾听群众的意见和呼声，切实解决群众的困难，为人民群众提供更多更好更人性化的公共服务和公共产品。

4、政府与社会力量不断变化的需要

从政府职能发展演变的趋势来看，一般会经历从社会管理为主，社会管理与社会服务并重到社会服务为主的三个阶段。当前，政府与社会的力量对比已经发生了深刻变化，政府的管理方式若不能适时调整，势必阻碍社会经济的进一步发展，同时也可能引发危及政治合法性和社会稳定的问题。另外，随着社会自主力量的不断壮大，公众的民主意识也不断增强，这也必然会要求政府的管理方式做出相应的调整。一方面，会使政府的决策、管理、服务与公众的参与、表达、监督的相互作用获得了充分前提，使民主行政的参与、协调、咨询等交流沟通取得了充分基础；另一方面，公众对政府的社会公共需求日益提高，也要求政府要转变治理观念，从“管字当头”转向提供更加全面、优质、富有个性化的公共服务。

5、应对经济全球化和加入WTO的需要

信息技术和网络技术的快速发展，在很大程度上改变了人类几千年信息交换和传递方式，使不同国家和地区的人们能够跨越空间和时间的限制，全球经济一体化正成为不争的事实。全球化形成的一个重要基点就是世界各国之间的合作。全球化合作要求政府管理要与国际接轨，按照国际惯例进行政府管理，尤其是2001年12月11日中国正式加入WTO，地方政府也被推向了世界经济大潮的浪尖上，接受国际竞争的洗礼和考验。各级政府都必须按照WTO法律体系框架中的非歧视贸易原则、自由贸易原则、透明和可预见原则、公平竞争原则、激励发展和经济改革等原则，加快完善和推进中国社会主义市场经济体制的改革。各级政府必须要放眼全球，尊重国际规则，从重审批转向重监督、从重管理转向重服务、从重控制转向重调节、从重身份转向重契约、从重命令转向重承诺，以进一步转变职能，提高决策和执行透明化、规范化和法制化。

6、增强地区综合竞争力的紧迫需要

经济全球化也加剧了各国企业之间的竞争，在企业竞争的背后也潜伏着政府之间的竞争。当然，这种竞争并不是要政府去拉资金、上项目，直接从事生产、经营，而是要求政府更好地提供公共服务，维护公共秩序，为经济和社会发展创造优越的外部环境。各级政府必须进一步加强政府宏观调控能力，合理地进行产业结构调整和资源的合理利用，抗御国际经济风险，加大国家教育、卫生和保障等公共投资，进一步发挥政府的战略指导作用，提高政府的服务能力和水平，为国家和地方发展创造更好的发展环境和条件，进一步提高国家和地方的竞争力。政府服务能力和效率的高低，直接影响到国家综合竞争力两大核心要素：发展环境和管理水平。建立一个精干、高效、廉洁的政府模式，对于促进一个国家的社会经济发展、提升其综合竞争力具有十分重要意义。

    （二）推进吉林省服务型政府建设的主要对策

    吉林省应该从自身实际出发，充分认识到自身在全国经济发展排位靠后、属于农业大省和东北老工业基地的事实，结合自身的特点和实际情况，建设有自身特色的服务型政府。总结现有经验和做法，把吉林省建设成一个服务型政府应该着力做好以下工作：

    第一，立足实际，转变观念。应该承认吉林省与沿海发达地区甚至是一些内陆地区的差距，尤其要看到，吉林省与沿海发达地区之间的差距，首先是思想观念的差距。要牢固树立发展是第一要务的思想，坚持求真务实的作风，解放思想，增强发展意识、竞争意识和危机意识，坚决打破阻碍发展、束缚发展的传统思想的羁绊。坚持少说多做，按照省委、省政府的统一部署和要求，统一思想，提高认识，推动发展。

    第二，改善工作作风。良好的工作作风是推动吉林省经济和社会发展的保证。应该从吉林省政府做起，从省直机关做起，求真务实，埋头苦干。应该如省政府要求的那样，坚持做到"三短"（开短会、讲短话、发短文）、“三实”（重实干、办实事、求实效），不做虚功、无用功，不搞花架子，不搞形式主义；各级政府部门应该在平时的工作中注意走出机关，走向基层、企业和群众，着力解决改革发展的实际问题；要集中主要精力抓工作、抓实施、抓落实，解决具体问题；注意精简会议和文件，改进接待工作并且减少迎来送往，从制度上杜绝非正常迎来送往情况的可能性；政府服务应该走出机关、重心下沉，积极主动地为基层、企业和群众解决实际问题，提高行政效能，推动和促进发展。

    第三，以人为本，加强服务。各政府部门遇到实际的问题和苦难的时候，不应该退缩或逃避责任，应该认真分析实际情况、研究解决途径和办法；应该在各自的工作中各司其责，力争杜绝互相推诿扯皮的现象，并搞好各部门之间的合作，时刻把本省人民群众的切身利益放在第一位；所有行政审批、行政执法和公共服务单位，都应该以为民、利民、便民为宗旨，以促进发展为原则，以《行政许可法》作为开展工作的依据，把服务作为履行职责、行使职能的基本要求；应该继续深化行政审批制度改革，抓紧进行非许可项目清理，严格规范备案、核准程序和范围，而不应该搞变相审批；应该提高审批效率和服务质量，方便群众办事；应该严格控制各项政府财政支出，搞好公共财政改革，落实综合财政预算和部门预算，把有限的财力用到改革发展和改善人民生活上；构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，进一步加强廉政建设，促进廉洁从政，支持监察、审计部门依法独立履行监督职责；建设高素质的公务员队伍，提高推动发展、服务发展的能力和水平。

    第四，创造良好的发展环境。实现今年国企改革、投资拉动、招商引资和发展民营经济等目标，最终要靠好的环境来保障。2004年2月，吉林省出台了《关于进一步改善企业发展环境的"十不准"规定》，应该在平时的工作中执行这一规定，各政府部门应该以更大的力度，从行政审批、行政执法、行政效能入手，全面规范政府对企业的社会管理行为。要继续下放行政审批管理权限，进一步提高审批效率，方便基层办事。从我省改革发展的实际出发，针对新情况、新问题，进一步研究制定和认真落实扶持民营经济、推动招商引资和县域经济发展的优惠政策和措施。建设法治政府，坚持依法行政，落实行政执法责任制，做到公正执法、文明执法。推进政务服务简单化和方便化。应该在全省范围内的各政府部门广泛推行“政务超市”、“一站式服务”、“联合办公”和“套餐式服务”等便民服务方式，向社会集中提供政务服务；同时，应该在省内普遍实行"首问负责制"和"首办责任制"，提高服务质量和办事效率。

    第五，深入推进政务公开，全面实行"阳光政务"，重点抓好社会诚信体系和信用制度建设。应该搞好各级政府的网站建设，进一步完善吉林省电子政务的建设工作；应该开设各个市区的“市长电话”和“市长信箱”，并认真听取群众的建议和意见，并予以认真回复；向社会各部门和人民群众发放政府公报，向社会提供及时、准确的政府信息；各级政府应该带头讲诚信，给人民群众一个诚实、守信、文明的政府形象；应该努力创造优质高效的政府服务环境，给群众一个打造诚实守信的信用环境，营造和谐良好的社会环境，为加快吉林省的经济和社会发展创造条件、提供保障。

    第六，落实科学民主决策。省政府各项重大决策都应该经过充分论证，广泛听取各方面意见，由省政府领导班子集体讨论决定。应该充分发挥省政府决策智力支撑体系的作用，围绕今年全省改革发展的重点任务，组织各决策咨询机构和专家积极开展咨询服务。同时在决策做出之后，注意对政府决策的执行情况进行监测，通过制定和遵守良好的制度来保证政府决策被有效执行和落实。

    二、建立和完善政府绩效评估，是建设服务型政府的主要推动力

    由上可知，服务型政府目标的选择绝非某个个人的主观选择，而是我国政府改革的必然趋势。如何使服务型政府成为一种有效促动吉林省实现老工业基地振兴的政府模式，就需要确立一套行之有效的政府绩效评估体系，才能给吉林省经济社会发展带来生机和活力，给吉林省实现可持续发展创造一个经济发展软环境，否则就只能是一句空话。

    （一）构建服务型政府的绩效评估体系的必要性

    1、构建全新的绩效评估体制有利于确立服务型政府的方向。

    目前，建立服务型政府的宣传在全社会轰轰烈烈的展开，文件、通知也在各级政府层面上传达，但在政府内部，相当部分的政府工作人员对于“什么是服务型政府，什么是服务型政府目标模式”等问题还存在着疑问，对建立服务型政府的方向还存在着茫然，这归根到底是缺少全新的政府绩效评估体制来发挥其指引导向作用。在传统的政府绩效评估体系中，存在一种单纯“以GDP论英雄”的绩效评估观，评估的焦点高度集中关注GDP，GDP成为检验政府管理水平的关键指标甚至是唯一指标。在传统的绩效评估体制指引下，政府的工作重心理所当然的是全力拼经济，给整个社会带来了严重的负面影响。各地的发展往往是粗放式、高成本、高耗能、低效率、低质量的发展，所带来的评估也往往是重表面形式、轻实质内容；重当前成绩、轻长远考虑；重发展速度、轻发展质量，这也不难想象，在这种确立在计划经济时代的传统政府绩效评估体制的指引下，政府官员对服务型政府的内涵目标及模式的陌生，这种传统的绩效评估体制已不适应现实发展的需要，更不适应建立服务型政府的需要，因此，必须构建全新的政府绩效评估体制，添加一系列能反映加强服务型政府建设的指标体系，促使政府在施政观念、政府智能、管理方式上的转变，进一步明确建立服务型政府的方向。

    2、构建全新的绩效评估体制有利于加强对建立服务型政府工作的监督。

    当前建立服务型政府的活动，呈现出政府热、公民冷的现象，在建立服务型政府的过程中也存在着封闭运行的倾向，政府和公民之间缺少应有的互动。由于没有一套全新的绩效评估体制来明确规定建立服务型政府的内容，各地政府提出的建立服务型政府的实践还属于摸着石头过河的探索，在建立服务型政府时有把其简单化的倾向，也有把什么都往服务型政府上靠的倾向。构建全新的绩效评估体制，在其中强化建立服务型政府的指标及其权重：在政府内部，可以在政府行政管理计划的实施过程之中，针对执行情况，按照绩效评估体系重的要求进行严密的检测，避免其严重偏离建立服务型政府的倾向，相应地强化控制措施，加强对自身建设服务型政府工作的监督；在政府之外，公民也可以依据绩效评估体制有关建立服务型政府的规定，加强对建立服务型政府的监督，切实地督促政府依据绩效评估体制的要求，为广大人民群众提供方便、快捷的公共服务，将公共服务的供给者和需求者有机的连续起来，促进政府转变观念，真正回应公民的需要和愿望，督促政府在建立服务型政府中照顾公民的利益，保障公民的权利，强化公民与政府之间的互动，避免建立服务型政府止于口号，流于形式。

    3、构建全新的绩效评估体制有利于促使服务型政府的建立成为政府工作的常态。

    建立服务型政府涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。考察各地政府所开展的服务型政府的实践，我们发现，各地服务型政府的目标和内容局限在行政审批的精简、行政办事程序的简化、服务态度和服务方式方法的改进等方面，并没有涉及到服务型政府的深层实质，响应上级政策的短期行为意图十分明显。其实，建立服务型政府的要求并不仅仅是强化政府的服务功能，而是更深层次的将管理溶于服务的理念。构建新的政府绩效评估体制，用相应的指标来传递建立服务型政府的深层理念，可以使服务型政府的建立在政府中上升为制度层面。这样，不仅有利于巩固现有建立服务型政府活动中已取得的成绩，又可以使政府确立更深层次的目标，将服务型政府的建立化为政府的日常化状态，溶于我国社会主义的政治文明建设之中，使其成为加强执政能力的重要目标内容，促使政府从根本上突破中国管制行政几千年的传统，从根本上改变计划经济时代政府的角色和政府官员的角色，克服来自于观念上、制度上、行为习惯上的困难，使建立服务型政府的目标日趋明晰，推动政府以及工作人员为实现建立服务型政府的目标而不断地努力。

    （二）以服务理念为支撑的政府绩效评估指标体系的基本内容

    政府绩效评估具备计划辅助、监控支持、激励促进、指引导向等功能，我们针对政府绩效评估中存在的目标的多元性、产出的特殊性、劳动的密集性、评估标准的难确定性、认知效应的偏差性等特点，突出绩效评估指标设计的系统性、全面性、科学性、可量化性、导向性等原则，在建立服务型政府的思想指导下，依据建立服务型政府的要求以及遵循原则，拟在各级政府层面建立一整套全新的政府绩效评估指标体系。当然我们考虑的这套指标体系只是一种初步尝试，其设计是以建立服务型政府为价值取向，围绕着政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能展开的，下设若干二级指标，在这一整套指标体系中没有设三级指标，其根本原因是，一级指标下的二级指标在市县级政府之间存在差异，需要根据具体情况灵活取舍，因此，设计一套普遍适用于政府绩效评估的指标体系具有更大的理论与实践价值。如下图：

服务型政府绩效评估指标体系

服 务 型 政 府 绩 效 评 估 指 标 体 系	一级指标	二级指标
	经 济 调 节	1、人均GDP增长率     2、国有资产保值增值评价     3、教育、科技经费投入评价
	市 场 监 管	1、食品市场监管评价     2、医疗卫生市场监管评价     3、通讯市场监管评价     4、服务性行业市场监管评价     5、人才、技术市场监管评价
	社 会 管 理	1、行政管理费用占财政支出比     2、政府雇员数与管辖人口比     3、政务信息化评价     4、基本建设和更新改造项目投资及建成投产状况评价     5、行政审批项目平均时限     6、行政审批数量与人均GDP之比     7、罚没收入及行政性收费占财政收入的比例     8、行政诉讼数量与人均GDP之比     9、土地资源利用评价     10、森林绿地覆盖评价     11、水资源利用评价     12、 “三废”治理评价     13、社会秩序与公众的安全满意度
	公共服务	1、人均受教育程度评价     2、社会保障评价     3、社会治安评价     4、空气质量评价     5、饮用水质量评价     6、人均电力消费评价     7、城镇人口人均面积评价     8、城镇社区服务状况评价     9、城市基础设施评价     10、 乡镇交通便利程度评价

注：在二级指标中，有些是由若干下一级指标组成的合成指标，比如“饮用水质量评价”就包括了水体BOD含量、水体COD含量、地表水质达标率、地下水水质达标率等，要根据实际情况取舍与补充。

    （三）推动政府绩效评估的途径和策略

    1、构建引入第三方参与评估的平台。

    现有的政府绩效评估缺乏社会公众的参与，评估以官方为主，多是领导家长式的上级行政机关对下级的评估。这种自上而下的评估虽然是一种实现政府目标的有效管理手段，但在实践过程中也存在一些弊端，容易导致评估流于形式，导致评估结果的失真，难以达到评估的预期目的。这样评估的结果往往是上级满意而群众却不满意，不仅无助于提高政府绩效，推动服务型政府的建立，相反却有损政府形象。因此，要想政府绩效评估的结果真正有效、真实、可靠，必须构建引入第三方参与评估的平台，实现评估主体的多元化，逐步建立多重评估体制，即有政府机关（或部门）自我评价、上级评价、党的组织部门和权力机关（人大）主持的评估，行政管理和服务对象的评估，社会（含舆论）的评估、专家评估等。

    2、建立相应专家组成的评估机构。

    在实践中，政府内部的绩效评估由于受自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响，容易带有主观色彩。实践中的“万人评议政府”、“公民评估政府”等活动也常常由于评估对象和指标与评估主体的性质不符，公民组织与实施评估的独立性和专业性不足等原因，导致公民对政府绩效的评估难以克服信息匮乏和认知偏好的影响（吴建南、阎波，2004），对评估结果的准确性和客观性难以保证，成本也十分高昂。政府绩效评估是一项专业性很强、技术含量很高的研究活动，必须建立各方面专家组成的绩效评估机构，专门从事政府绩效评估的理论和实践指导，使政府绩效评估更符合客观、公正、准确的本质要求，使其在政府评估体系中发挥更大的作用。在这个由各方面专家组成的评估机构中，不仅应有从事理论研究的专家，也更应该有实践方面的领导工作者，这样不仅可以发挥实践工作者在评估机构中的作用，克服“外部评估政府过程中常有的信息不对称和政府不配合”的障碍，也可以充分利用理论专家的技术优势，克服政府绩效评估在建立评估模型、确定指标体系及圈中的困难，开发和使用科学和合理的评估技术和方法，共同推动政府绩效评估的完善和发展。

    3、确立政府绩效评估活动的制度保障。

    国外发达国家已将绩效政府评估作为政府机构的法定要求，并建立、健全了相应的绩效评估制度保障，并且制定了相应的法律，如美国在1973年，1993年就分别制定了《联邦政府生产率测定方案》、《政府绩效与成果法案》，要求所有联邦机构都使用绩效评估技术，并向公众通报各自的绩效状况。尽管近年来我国政府不断提高对绩效的重视程度，一些地方政府也采取了这方面的改革措施，但是政府的绩效评估还是缺乏一整套完整的制度保障，导致现有的政府绩效评估极为不规范，政府绩效评估存在着较大的随意性，大多出于自发、半自发状态，缺乏社会对政府部门的监督，评价周期不稳定。因此，必须通过完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化、科学化的道路，制定相应的政府绩效评估工作的制度和规范，使评估工作有法可依、有章可循，确立一整套政府绩效评估的制度保障。

    4、建立完善的政府绩效评估信息系统。

    政府绩效评估所需要的信息量大，涉及部门多，信息来源渠道广泛，因此必须逐步建立完善的政府绩效评估信息系统，完备评估资料和数据，为开展绩效评估奠定坚实的基础。首先，应组织专门力量，收集有关政治、经济、社会、文化、军事等各个方面的信息、资料和数据，进行必要的统计、归纳、整理和加工，根据社会发展目标以及社会政治经济方面的政策，对政府绩效评估的相关指数、指标和标准的评估指标体系，及时予以调整、充实,为评估工作对有关材料的收集与查询提供方便。其次,应建立有效的评估信息传递网络,把绩效评估的结果尽快反馈和扩散给有关各方，有助于及时发现和修正正在实施的公共项目的缺陷，增强公共项目的持续能力，完善公共项目管理。再次，要充分利用电子计算机和现代通讯技术，把政府各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据、已开展的评估工作的资料、有关各地方和各部门乃至全国性的统计指标和数据等，汇集形成全国性的绩效评估数据库，实现评估信息系统网络化。

    5、注重评估过程和结果的公开化和交互性。

    政府绩效评估体制要发挥作用，一方面要注意评估过程和结果的公开化，允许公众传媒的介入，使评估的过程和结果接受公众的审视和评判，充分地调动起公众参与监督评估的积极性，发挥绩效评估促使政府管理落实到“公民本位”的应有作用，推动服务型政府的建立。评估过程和结果的公开化，也可以提高将政府绩效考核结果作为政府改进工作评判依据的合理性，使公众在监督政府官员奖惩升降、判断政府合法性等方面有了客观的标准，避免绩效评估沦为新的权力“寻租”工具，保证绩效评估的真实可靠，剔除和避免评估中的数字游戏和“泡沫”政绩。另一方面要注意发挥评估过程和结果的交互性，注重评估者与评估对象之间的相互交流，保持相互之间沟通渠道的畅通，搭建运转协调、有效互动的工作平台，及时反馈评估过程和结果所暴露出的一些问题，发挥绩效评估的启动问题导向机制和启动答案导向机制作用，促使评估主体与客体都满意的努力方向和前进动力，促使评估主体和客体运用新的手段、技术或认识角度得到主动寻找问题、解决问题的能力。

    三、论第三方承担吉林省地方政府绩效评估的可行性

    作为一项有效的管理工具，政府绩效评估因具有判断、预测、激励、约束等多项功能，在公共行政中越来越受到重视。为保持评估结果的客观和真实性，西方对政府绩效的评估一般由独立的民间研究机构进行。比如，美国锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估，并发布评估报告，引起了政府和民众的广泛关注。中国的政府绩效评估刚开始不久，无论在评估的理论准备还是在实际操作中都不完善，甚至可以说很幼稚，存在的问题主要有：

    第一，绩效评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障。评估内容也不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。

    第二，评估程序没有规范化，评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式。评估方法多为定性，较少采取定量方法，评估结果不够科学。

    第三，评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，或政府部门间相互评价，缺乏社会公众对政府的评估。这种自上而下式的评估方式容易导致评估结果不真实，唯上不唯下，只顾眼前利益，遮丑护短，从而缺乏公允性。

    政府行政的根本目的是要对社会、企业、公众实现自身所设定利益有所裨益。社会、企业、公众从行政服务中的受益程度应是衡量满意程度的核心指标，因此，对政府绩效评判权的最好交付与政府服务的对象。一方面，改进政府绩效管理必须取得民众的关注与参与；另一方面，民众的关注与参与必定能有效地改进政府绩效管理。事实上，政府绩效管理本身就蕴涵着服务和顾客至上的管理理念，政府绩效就应以顾客为中心、以顾客的需要为导向，树立公民取向的绩效观。与传统政府部门间相互评价相比，第三方进行政府绩效评估具有以下不可替代的特点：

    1、理性。过去的官方绩效评价，无论是上级评价，还是部门间互评，主要参照系掌握在官方，结果也在官方，更像“体内循环”。这种评价易流于形式，结果易失真，也经常存在报喜不报忧，互相遮丑护短等现象。引入第三方评价，尽管结果可能不会让官员们皆大欢喜，但更接近于实际。如此，有利于官员认清自我，看清差距，符合现代社会权力运行规律，符合公众对现代政府的利益诉求，是政府相信公众、相信民间判断力的理性选择。

    2、科学。对于政府绩效评价，由专业人士组成的第三方，与官方相比具有人才、理论和技术优势，其评价过程和评价结果也会更科学。

    3、客观。俗话说，旁观者清。对于政府工作，第三方就属“旁观者”，从根本上杜绝了“既是运动员又是裁判员”的评价弊端。客观的立场、科学的手段，有利于保证评价结果的客观性。

    4、开放。管理公共事务的属性，决定了权力运行应是开放的，监督与评价也应是开放的。第三方评价政府绩效的办法，可以获得较为广泛的民间基础，更容易得到全面的意见和公众的认同，是政府开放性的具体体现。兰州大学对甘肃省政府部门的绩效评估就是在这方面的努力探索，为我们建立阳光政府、法治政府、诚信政府打开了一扇窗户，公众籍此对政府的进一步开放，也有了新的理解与期盼。

    所以，我们特别建议，将吉林省的政府绩效评估工作完全委托给一个相对独立的第三方机构，这个第三方可以是社会中介组织、也可以是独立的学术机构，总之，必须要达到科学、客观、公正的标准。这不仅有助于使吉林省政府抽身于繁杂的关系网络之外，更有助于减少政府成本、提高政府绩效评估效率；还有助于保证评估的信度和效度。当然，我们倡导的由第三方承接对吉林省各级地方政府进行绩效评估，是建立在政府推动、第三方搭台、双方互动的基础上进行的，离开政府的积极介入和参与是不可能做好这一工作的。评判政府绩效评估是否完善和成熟的两大标志是：一是评估的主体要多元化，必须要有公民和政府服务对象的广泛参与；二是评估的过程要制度化、法制化、程序化。这也是我们省逐步完善的发展方向。

    四、吉林大学成立地方政府绩效评估中心，可作为吉林省地方政府绩效评估的平台

    结合吉林省实际情况和操作的可行性分析考虑，我们认为在吉林大学成立一个地方政府绩效评估中心作为第三方承担吉林省地方政府绩效评估是完全可行性的。其优势和条件：

    1、吉林大学可以为吉林省地方政府绩效评估整合全校资源、集结全校科研队伍中的优秀力量，尤其是我校培养出来的大批高水平研究型团队，为吉林省政府绩效评估工作提供充足的人力资源保证。吉林大学是目前吉林省高校中科研能力和师资水平最强的全国重点综合性大学，据2005年中国大学排行榜测算，吉林大学目前综合指数排名全国第九，是东北地区屈指可数的一流综合性大学。作为首批进入“211工程”的国家重点建设的大学之一，吉林大学还是“985工程”国家重点建设的大学。学校的学科门类齐全，涵盖哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、管理学、军事学等全部12大学科门类，完全可以为吉林省地方政府绩效评估提供全方位、多层次的学科体系支撑。

    2、吉林大学地方政府绩效评估中心依托的主要单位是吉林大学行政学院，在政治学理论、中国政府与政治、行政管理、地方政府治理等研究方向与政府绩效评估问题相关，并且具备较为雄厚的研究基础，其整体实力位居全国同类领域的前列。吉林大学行政学院的前身是政治学系，创建于1983年，是我国高等院校在政治学恢复以来建立的第一个政治学系，其创始人是原中国政治学会副会长、现任中国政治学会顾问、教育部社会科学专家委员会委员、吉林大学首批人文社会科学资深教授、博士生导师王惠岩教授，原中国政治学会副会长朱日耀教授。1982年经国务院学位委员会批准，设立了政治学硕士学位授权点，1986年又经国务院学位委员会批准在全国高等院校中，首批设立了政治学课博士学位授权点，2000年被批准为国际政治博士学位授予点，全国首批公共管理专业硕士（MPA）试点单位。1993年8月经原国家教委批准成立行政学院。2003年被批准为政治学学科博士学位授权点、行政管理博士学位授权点、政治学博士后科研流动站。行政学院现设有政治学系、行政管理系、国际政治学系、电子政务系、教育管理系和MPA教育中心，还有以行政学院为依托的吉林大学人文社会科学研究基地政治学理论研究中心。学院现有教职工63人，其中教授18人（博士生导师13人），副教授16人、讲师12人，行政及教辅人员16人。学院以学术兴院、教书育人、服务社会为己任。现任教师中有吉林省省管优秀专家4人、吉林省委决策咨询委员会委员2人、吉林省“十一五”规划编制专家咨询委员会委员2人、吉林省人民政府立法咨询委员2人、教育部高等学校政治学学科教学指导委员会副主任委员1人、教育部政治学教学指导委员会委员1人、全国公共管理(MPA)专业硕士学位教学指导委员会委员1人、教育部公共管理教学指导委员会委员2人、全国“地方改革与创新”专家评审委员会委员1人、全国优秀博士论文获得者1人、全国高校青年教师奖获得者1人、宝钢教育基金“优秀教师”奖1人。现任教师当中已获得博士学位18人，在职攻读博士学位13人。此外还聘请10余位国内知名学者为兼职教授，聘请10余位来自美国、日本、俄罗斯、韩国等国著名专家为客座教授，学员已建立了年龄、学历、职称、专业结构合理，具有发展后劲的师资队伍。

3、吉林大学行政学院与省政府实践部门有着合作研究的经验和优势。2000年吉林大学行政学院曾向吉林省政府提交的题为“为民执政、科学理政、依法行政、从严治政——政府的价值取向与行为选择”的咨询报告被吉林省人民政府采纳，写入当年省政府工作报告，受到高度评价。2001年完成吉林省纪律检查委员会委托项目：“公众参与反腐败有效途径及权力保障问题研究”；2002年完成省政府委托的项目：“群体性突发事件理论与对策研究”；2003年参与完成吉林省纪律检查委员会委托的项目：“中国政务公开制度”；2004年完成省政府委托的重大项目：“从行政管理到公共管理——地方政府管理模式转换研究”；目前正在与黑龙江省海林市委合作研究重大项目：“县级执政能力建设研究”。此外，学院近年来还承担完成了国家级、省部级社科项目三十多项。这些研究成果都被相关政府部门采纳和使用，受到了国家和省部级相关部门的高度评价。这体现了吉林大学行政学院积极为政府决策、尤其是地方政府决策提供咨询和智力支持、服务社会的传统优势和良好基础。最后，我们认为建设一个地方政府绩效评估平台，对推动地方政府与高校之间合作，实现优势互补是十分有益的。吉林大学有能力协调和处理好与地方政府及其政府部门间的关系；也有良好的愿望希望和吉林省各级地方政府形成良好的合作关系，为吉林省各级地方政府的改革和职能转换出谋献策，为振兴东北老工业基地，振兴吉林发挥吉林大学应有的贡献。